III OSK 1130/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-28	
Data wpływu	2022-05-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 109/21	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1973; art.195 ust.1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 109/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z 12 sierpnia 2020 r. cofnął bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone skarżącej decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z 18 stycznia 2016 r., dla instalacji pod nazwą "Instalacje do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych i odpadów płynnych, zlokalizowane na terenach działek o numerach [...]".

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 18 listopada 2020 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 12 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.).

Spółka wniosła skargę na decyzję z 18 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi podnoszącego naruszenia art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uznanie, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 195 p.o.ś. jest wyłącznie podmiot prowadzący instalację, a nie wszystkie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania instalacji, z eksploatacją której związane jest pozwolenie na korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu I instancji, krąg stron postępowania wszczętego z urzędu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego został zakreślony przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Do postępowań, których przedmiotem może być postępowanie zintegrowane na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska, należą postępowania: o wydanie pozwolenia, o zmianę jego warunków, a także w przedmiocie wygaśnięcia oraz cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Artykuł 199 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wszczyna się z urzędu (co w niniejszej sprawie nastąpiło) albo na wniosek prowadzącego instalację. W art. 199 p.o.ś. określono, z czyjej inicjatywy może toczyć się postępowanie w wymienionych w tym przepisie kategoriach spraw. Z tego wynika, że to prowadzący instalację - jako podmiot spełniający kryterium ustawowe jest tym podmiotem, który może zainicjować postępowanie o cofnięcie pozwolenia, (podejmować działania o charakterze roszczeniowym) oraz może brać udział w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia, gdy toczy się ono z urzędu i ma możliwość zajmowania stanowiska w sprawie. W katalogu tym nie znalazły się podmioty będące władającymi nieruchomościami położonymi w zasięgu konkretnej instalacji. Nie oznacza to jednak, że nie będą one posiadać w tym zakresie żadnych uprawnień. Będą one mogły występować do organu w trybie skarg i wniosków, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a ten na tej podstawie rozważy, czy nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. Artykuł 199 p.o.ś. stanowi lex specialis wobec normy z art. 185 ust. 1 p.o.ś., a ten z kolei lex specialis wobec art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło bowiem do naruszenia zasady dwuistancyjności. Po analizie treści zaskarżonej decyzji "wprawdzie nie można nie odnieść wrażenia, że organ II instancji ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji Marszałka przez ustosunkowanie się do zarzutów odwołania". W ocenie Sądu I instancji, nie świadczy to jednak o braku podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustosunkowanie się organu odwoławczego do poszczególnych zarzutów odwołania wymagało od organu odwoławczego uprzedniej analizy i oceny materiału dowodowego sprawy w jej całokształcie, skonfrontowania z zebranym materiałem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, a w konsekwencji i zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Cofnięcie pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., który przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska o charakterze fakultatywnym, co oznacza, że organ ma możliwość cofnięcia pozwolenia w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 195 ust. 1 p.o.ś. Pierwsza z okoliczności ma charakter deliktowy i polega na naruszeniach prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno przez naruszenie pozwolenia, jak i norm ogólnych, wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach. Z kolei art. 195 ust. 2 p.o.ś. jest uzupełnieniem dla art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Określono w nim niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie. W tej sprawie przed wydaniem decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, stosownie do art. 195 ust. 2 p.o.ś., organ I instancji w piśmie z 7 czerwca 2018 r. wezwał spółkę - jako prowadzącą instalację do zaniechania naruszeń warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego wymienionych w punktach od I do XVIII przedmiotowego wezwania, w terminie do 6 sierpnia 2018 r. Jednocześnie pouczono skarżącą, że nieusunięcie naruszeń spowoduje cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z 16 stycznia 2016 r. Skarżąca złożyła wyjaśnienia w pismach z 6 sierpnia 2018 r. (jednocześnie przedłożyła materiał dowodowy w postaci materiału fotograficznego i elektronicznego), 28 września 2018 r. oraz 30 listopada 2018 r. Natomiast 29 sierpnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny instalacji. Oględziny te udokumentowano protokołem. Wbrew twierdzeniu skarżącej, protokół ten jednak nie potwierdza usunięcia uprzednio stwierdzonych naruszeń. W protokole tym stwierdza się, że zakład przedłożył wyjaśnienia, które odnoszą się do poszczególnych punktów treści wezwania, ale w dalszej treści protokołu brak jest stanowiska, które potwierdzałoby, że na podstawie wyjaśnień spółki zostało stwierdzone usunięcie naruszeń. Natomiast dodatkowo została uwzględniona informacja o stwierdzeniu naruszenia dotyczącego punktu A.X pozwolenia zintegrowanego. Kolejnej kontroli instalacji skarżącej objętej przedmiotowym pozwoleniem dokonał Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska od 15 lipca do 13 września 2019 r. Kontrola ta została udokumentowana w protokole z 16 września 2019 r. nr [...]. Celem kontroli było zweryfikowanie, czy doszło do usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu z 7 czerwca 2018 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że naruszenia warunków określonych w punktach: [...] pozwolenia zintegrowanego nie zostały usunięte. Wymienione naruszenia – zdaniem organów - były tożsame z naruszeniami wymienionymi w wezwaniu z 7 czerwca 2018 r. (szczegółowy opis naruszeń zawiera tabela zawarta w decyzji organu I instancji na s. 18-21). Spotkały się one z uwagami skarżącej. Uwagi te, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zostały wzajemnie skonsultowane przez organ I instancji i organ inspekcji ochrony środowiska, ale "nie uzyskały aprobaty". Natomiast Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 3 lipca 2020 r. zawiadomił Marszałka Województwa Śląskiego o wszczęciu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji skarżącej do produkcji paliwa alternatywnego. Kwestionowane przez skarżącą współdziałanie między organami było prawnie dopuszczalne.

W ocenie spółki, decyzja została oparta głównie na ustaleniach protokołu kontroli nr [...]. Natomiast w ocenie Sądu I instancji, analiza zgromadzonej w ośmiu tomach dokumentacji, świadczy o tym, że organy obu instancji oparły swoje decyzje na różnych dowodach, w tym dostarczonych nie tylko przez organ inspekcji ochrony środowiska, ale i samą skarżącą. Dokumentację w sprawie stanowiły m. in. protokoły z kontroli, materiały przedstawione przez jednostki samorządowe, różnego rodzaju służby, fotografie, jak i dokumenty przedłożone przez skarżącą. Z kolei, protokół nr [...] był "ostatnim dowodem kontrolnym", przeprowadzonym przez wyspecjalizowany organ, o charakterze dokumentu urzędowego, w którym zostały potwierdzone określone naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Ponadto stanowił też podstawę wszczęcia innego postępowania administracyjnego dotyczącego instalacji prowadzonej przez skarżącą. Do protokołu tego nie wniesiono uwag, natomiast prezes zarządu skarżącej odmówił podpisania protokołu i zobligował się do przedstawienia swojego stanowiska w ciągu siedmiu dni.

W ocenie Sądu I instancji, organy w wydanych decyzjach, nie tylko wymieniły naruszone warunki pozwolenia zintegrowanego, ale i szczegółowo je omówiły. Sąd I instancji zaaprobował tę ocenę. Doszło do naruszenia warunku pozwolenia zawartego w punkcie [...] i w punktach [...], zgodnie z którymi skarżąca zobowiązała się do przekazywania odpadu o kodach 19 12 10 – odpady palne (paliwo alternatywne) oraz 19 12 11 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierających substancje niebezpieczne wytworzonych w wyniku procesu przetwarzania na bieżąco do cementowni lub spalarni odpadów. Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, organ dokonując takiej treści pozwolenia zintegrowanego, miał na uwadze takie wartości jak środowisko, zdrowie i życie okolicznych mieszkańców, narażonych na emisje do powietrza powstające w czasie termicznego przekształcania paliw alternatywnych. Cementownie oraz spalarnie odpadów prowadzą w trakcie termicznego przekształcania paliw alternatywnych monitoring ciągły emisji do powietrza zabezpieczając tym samym środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Postępowanie skarżącej polegające na przekazywaniu przedmiotowych dwóch rodzajów odpadów innym odbiorcom poza spalarniami odpadów i cementowniami uznano za naruszające pozwolenie. Doszło także do naruszenia warunku pozwolenia zawartego w punkcie [...], zgodnie z którym zobowiązano skarżącą do wprowadzenia procedury kontroli odpadów dostarczonych do zakładu, składającej się z sprawdzania zgodności dostarczonych do zakładu odpadów z rodzajami wymienionymi w karcie przekazania, badania składu i właściwości odpadów w laboratorium zakładowym w celu sprawdzenia zgodności odpadów z wcześniejszą awizacją lub dostarczoną próbką odpadu, oceniania zagrożeń powodowanych przez odpady i ich oznakowanie, jak i ustalania proporcji mieszania różnych odpadów w celu przetwarzania odpadów o wymaganej jakości. Z dokumentacji sprawy, w tym ze zdarzenia, które miało miejsce na terenie instalacji 17 lipca 2019 r., wynika że skład i właściwości odpadów nie zawsze podlegają przebadaniu w zakładowym laboratorium skarżącej. Taki sposób postępowania z przyjmowanymi odpadami, w tym w szczególności z odpadami mogącymi odznaczać się takimi właściwościami jak: toksyczność, łatwopalność, wybuchowość, szkodliwość, rakotwórczość, mutogenność czy ekotoksyczność, może stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Skarżąca nie weryfikuje jakie odpady, w jakich proporcjach w bezpieczny sposób dla wszystkich elementów środowiska można skierować do odzysku. Za przeciwnym stanowiskiem skarżącej nie może przemawiać treść punktu [...] zawierającego opis strefy przyjmowania odpadów względem treści punktu [...] opisującego procedurę kontroli odpadów dostarczanych do zakładu.

W ocenie Sądu I instancji, doszło także do naruszenia warunku pozwolenia zawartego w punkcie [...], zgodnie z którym: ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie ochrony powietrza prowadzone miało być przez:

1. zhermetyzowanie linii technologicznej do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) (osłony i obudowy),

2. wyposażenie linii do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) w filtr workowy (odpylanie powietrza w procesie mielenia), wyposażenie magazynu odpadów 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) w filtr workowy,

3. wdrożenie systemu bioArcus opartego na barierze antyodorowej (mokrej),

4. zabudowę elastycznymi i nieprzepuszczalnymi plandekami ścian wiat.

W postępowaniu ustalono, że linia technologiczna do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 znajduje się pod półotwartą wiatą w postaci obudowy linii. Spółka przyznała w treści odwołania, że na potrzebę kontroli przed samozapłonem odpadów znajdujących się na taśmociągu został on odkryty. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli nr [...]. Natomiast organ wskazał, że jeżeli jedno ze wskazywanych w pozwoleniu rozwiązań (nieprzepuszczalne plandeki) zawodzi należałoby poszukać innego. Jednak skarżąca nie podjęła żadnych działań prowadzących do poprawy sytuacji, pomimo wskazań zamieszczonych w protokole nr [...] wskazujących na niewystarczające zabezpieczenie instalacji przed emisją do środowiska zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, w tym złowonnych. Organ inspekcji ochrony środowiska stwierdził, że wskazane byłoby podjęcie innych działań zmierzających do pełnego zhermetyzowania instalacji od miejsca przyjęcia odpadów przez proces produkcji paliwa alternatywnego, do miejsca magazynowania odpadów wytworzonych tj. gotowego paliwa. Zostało również stwierdzone, że instalacja do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych także nie jest właściwie zabezpieczona. Rozwiązaniem, według kontrolującego, byłoby umieszczenie ww. instalacji do produkcji paliw alternatywnych w hali wyposażonej w instalację odciągowo-odpylającą wyposażoną w dostosowane do potrzeb zakładu filtry. Pozwolenie zintegrowane nie zawiera wprost obowiązku budowy hali, jednak określone w nim warunki, pozostawiające przedsiębiorcy pewną swobodę zastosowanych rozwiązań, nie zostały spełnione. Udowodniono, że linia technologiczna do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne), nie jest hermetyczna. W postępowaniu ustalono, że skarżąca nie prowadzi hermetyzacji instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym na terenach działek nr ewid[...], ale planuje prowadzić budowę dla planowanej rozbudowy zakładu gospodarki odpadami na działkach nr ewid. [...], co oznacza, że dotyczy innej działalności, dla której skarżąca powinna uzyskać odrębne pozwolenie. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zgodnie z punktem [...] pozwolenia, skarżąca została zobowiązana - w przypadku zmian warunków określonych w pozwoleniu - do złożenia wniosku o dokonanie zmian w posiadanym pozwoleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka na wstępie formułując wnioski procesowe.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 12 sierpnia 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.). Sąd I instancji uznał, że stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego powinna być wyłącznie skarżąca, natomiast w ocenie spółki w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego stronami powinny być wszystkie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania instancji, z eksploatacją której związane jest pozwolenie zintegrowane. Postępowanie administracyjne prowadzone było bez udziału wszystkich stron, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną skutkującą koniecznością wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności i rozpoznał sprawę w pełnym zakresie, z czym nie można się zgodzić, ponieważ treść zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, nie rozpoznał sprawy merytorycznie i powtórzył bezrefleksyjnie stanowisko organu I instancji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ponieważ organy administracji obu instancji zaniechały analizy proporcjonalności zastosowanej sankcji do zarzucanych naruszeń (nie wyważyły interesu prywatnego i interesu publicznego oraz w tym zakresie nie uzasadniły swoich decyzji w sposób dostateczny), co uniemożliwiło prawidłową kontrolę i weryfikację zaskarżonej decyzji przez Sąd I instalacji, tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ponieważ w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie wykazano, że w momencie wydawania decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego naruszenia tego pozwolenia nadal miały miejsce (były aktualne). Cofnięcie pozwolenia jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenia występują w momencie wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, czego organy obu instancji nie dowiodły (nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie). Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., ponieważ organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni "postanowień cofanej decyzji, rozstrzygającej wątpliwości co do treści jej postanowień na niekorzyść strony", polegającej na przyjęciu, że:

- spółka ma obowiązek badania w laboratorium zakładowym wszystkich odpadów dostarczanych na teren zakładu, podczas gdy obowiązek taki nie dotyczy wszystkich odpadów, a tylko takich, których skład budzi wątpliwości po dokonaniu wizualnych oględzin dostarczonej partii odpadów, co wynika z zestawienia pkt [...] oraz [...] pozwolenia zintegrowanego;

- spółka ma obowiązek przekazywania odpadów o kodzie 19 12 10 i 19 11 11* bezpośrednio do cementowni, podczas gdy odpady te mogą być przekazane także do spalarni oraz podmiotów, które posiadają stosowne uprawnienia do gospodarowania tego typem odpadu, co wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach;

- spółka nie dopełniła obowiązku hermetyzacji instalacji, podczas gdy wypełniła wszystkie wymogi literalnie wskazane w pkt [...] pozwolenia zintegrowanego. Organy nie wskazały, czym według nich jest "hermetyzacja" instalacji i dlaczego działania podjęte przez Spółkę nie spełniają tego wymogu.

Sąd powielił wykładnię pozwolenia zintegrowanego dokonaną przez organy. Wątpliwości w zakresie interpretacji poszczególnych norm wyrażonych w pozwoleniu zintegrowanym zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony. Prawidłowa wykładnia pozwolenia, w szczególności z uwzględnieniem zasady z art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a., powinna prowadzić do wniosku, że spółka nie naruszyła "zapisów" pozwolenia zintegrowanego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po szóste, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ponieważ organy administracji obu instancji zaniechały rozpatrzenia i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zbagatelizowały ustalenia protokołu kontroli z 29 sierpnia 2018 r., a w konsekwencji wbrew zasadom logicznego i prawidłowego rozumowania stwierdziły, że spółka narusza warunki pozwolenia zintegrowanego, ponieważ nie przekazuje odpadów bezpośrednio do cementowni i spalarni, nie spełnia wymogu hermetyzacji instalacji, niedostatecznie kontroluje przyjmowane na zakład odpady, emituje uciążliwości zapachowe poza terenem zakładu oraz narusza wymogi w zakresie magazynowania odpadów i ich ewidencji. W związku z powyższym uchybieniem Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po siódme, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ponieważ cofnięcie pozwolenia zintegrowanego nastąpiło z powodu okoliczności, których zaistnienie nie zostało wykazane (udowodnione) przez organy administracji, co dotyczy emisji uciążliwości odorowych poza terenem zakładu, niewłaściwego magazynowania odpadów, prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, braku odpowiedniej kontroli i weryfikacji odpadów przyjmowanych na zakład, a także braku hermetyzacji linii do produkcji paliwa alternatywnego. Naruszenie to uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po ósme, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 76 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organy administracji obu instancji zaniechały obowiązku rozpatrzenia dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego (protokołu kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...]) w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po dziewiąte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organy administracji zaniechały wskazania przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez spółkę odmówiono wiarygodności lub mocy dowodowej, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po dziesiąte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 81a k.p.a., ponieważ organy administracji obu instancji rozstrzygnęły wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony. Prawidłowe zastosowanie art. 81a k.p.a. powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego, w związku z tym Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po jedenaste, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie jego podstawy faktycznej i prawnej, co utrudnia jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji ograniczył się do odniesienia do kilku zarzutów spółki, w wielu miejscach jedynie zacytował stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, nie przedstawiając własnego stanowiska co do interpretacji "zapisów pozwolenia" oraz stwierdzonych naruszeń. Tak lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia rekonstrukcję operacji logicznej, której rezultatem było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 199 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten określa krąg stron postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy przepis ten odnosi się do podmiotów posiadających inicjatywę wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia, a krąg stron takiego postępowania powinien zostać ustalony zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a.

Po drugie, art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach przez niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie, że spółka w sytuacji przekazania odpadów innemu posiadaczowi odpadów, zgodnie z treścią i wymogami wynikającymi z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, może ponosić ujemne konsekwencje w postaci cofnięcia pozwolenia zintegrowanego.

Po trzecie, art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że cofnięcie pozwolenia zintegrowanego było w niniejszej sprawie zasadne, pomimo, że stwierdzone przez organy okoliczności nie stanowiły naruszenia pozwolenia zintegrowanego (mając na uwadze prawidłową wykładnię tego pozwolenia, dokonaną zgodnie z art. 27 ustawy o odpadach oraz art. 6, 7 i 7a § 1 k.p.a.). Dotyczy to braku badania laboratoryjnego wszystkich odpadów dostarczanych na teren zakładu, przekazywania odpadów o kodzie 19 12 10 i 19 11 11* do zakładów nie będących cementowniami, ale posiadających uprawnienia do gospodarowania odpadami, a także hermetyzacji procesów przetwarzania odpadów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Katowicach wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na częściowe uwzględnienie zasługiwały zarzuty odnoszące się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania, jednak zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Spółka zarzuciła w tym zakresie naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach. Od strony materialnej, spółka zarzuciła z kolei naruszenie art. 199 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał w tej sprawie, że stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego powinna być wyłącznie skarżąca, natomiast w ocenie spółki w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego stronami powinny być wszystkie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania instancji, z eksploatacją której związane jest pozwolenie zintegrowane.

Stosownie do art. 185 ust. 1 p.o.ś. (powołanego przez organ odwoławczy) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przedmiotem tej sprawy nie było wydanie, ale cofnięcie pozwolenia zintegrowanego, więc przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania, ponieważ jako regulacja wyjątkowa (przepis szczególny wyłączający ogólną zasadę z art. 28 k.p.a.), norma ta musi być interpretowana ściśle. Norma z 185 ust. 1 p.o.ś. może mieć odpowiednie zastosowania do postępowania w sprawie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego (art. 192 p.o.ś.), jednak odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre przepisy są stosowane w całości, niektóre - częściowo, a inne - w ogóle nie mają zastosowania (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., I OSK 561/16, z 14 grudnia 2016 r., II OSK 734/15, z 5 kwietnia 2016 r., I OSK 2494/15, z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w przypadku postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, pomimo obowiązywania art. 192 p.o.ś., krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach ogólnych z art. 28 k.p.a. Wynika to bowiem z prounijnej wykładni art. 192 p.o.ś. w związku z art. 185 ust. 1 p.o.ś. dokonanej w świetle celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych i emisji pochodzących z chowu zwierząt gospodarskich (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17), dalej: dyrektywa IED (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2743/17 oraz z 17 stycznia 2023 r. III OSK 1755/21). W konsekwencji tym bardziej brak jest podstaw do stosowania art. 185 § 1 p.o.ś. w postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, którego to postępowania odesłanie z art. 192 p.o.ś. w ogóle nie dotyczy. Natomiast podstawą tego rodzaju ograniczenia kręgu stron postępowania, nie może być również powołany przez Sąd I instancji art. 199 p.o.ś., który stanowi, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu albo na wniosek prowadzącego instalację. Przepis ten niewątpliwie ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania, natomiast w żadnej mierze nie ogranicza kręgu stron postępowania, które mogą brać udział w tym postępowania. Tego rodzaju przepis szczególny również należy interpretować w sposób ścisły. W konsekwencji stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie było prawidłowe, a zarzuty kasacyjnej odnoszące się do tej kwestii zasługiwały na uwzględnienie, ale jak już wyżej wskazano, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ustawodawca przewidział w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., możliwość uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jednak jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Tylko zatem podmiot, którego to naruszenie dotyczy, może skutecznie powoływać się na tę przesłankę. Inne podmioty nie mają prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, brały w nim udział. Ponadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest to konsekwencją unormowania z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 8 lutego 2024 r., II OSK 1206/21). Spółka nie wykazała, że występuje w tym zakresie jako uprawniony pełnomocnik podmiotów, które zostały pominięte jako strony postępowania. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w aktach administracyjnych tej sprawy znajduje się kilkadziesiąt pism złożonych w toku postępowania odwoławczego przez osoby zamieszkujące w sąsiedztwie przedmiotowej instalacji (a więc przez potencjalne strony tego postępowania), które w sposób jednoznaczny opowiadały się za cofnięciem spółce pozwolenia zintegrowanego. Należy także zaznaczyć, że brak możliwości uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie oznacza, że pominięte strony postępowania pozbawione są ochrony prawnej, ponieważ ta wynika z możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, co jak już jednak wskazano, wymaga inicjatywy konkretnego podmiotu (art. 147 k.p.a.). Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, bez znaczenia w tej sprawie jest regulacja art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach, ponieważ norma ta dotyczy wyłącznie pozwolenia zintegrowanego dla spalarni lub współspalarni odpadów.

Po drugie, spółka zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., III OSK 1145/22). W tym znaczeniu uzasadnienie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji może budzić wątpliwości, ponieważ z punktu widzenia jego konstrukcji, można odnieść wrażenie, że obejmuje wyłącznie odniesienie się do zarzutów odwołania. Stanowisko Sądu I instancji dostrzegające tę wadliwość jest zatem prawidłowe. Jednocześnie jednak Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny treści zaskarżonej decyzji, przyjmując, że decyzja ta rozstrzyga sprawę w pełnym zakresie, nie naruszając zasady dwuinstancyjności. Wynika to między innymi ze sposobu sformułowania zarzutów odwołania, które to zarzuty dotyczą zarówno wykładni art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i materiału dowodowego zebranego w toku postępowania będącego podstawą ustaleń faktycznych wypełniających hipotezę normy z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Po trzecie, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W ocenie spółki, organy administracji obu instancji zaniechały analizy proporcjonalności zastosowanej sankcji do zarzucanych naruszeń (nie wyważyły interesu prywatnego i interesu publicznego oraz w tym zakresie nie uzasadniły swoich decyzji w sposób dostateczny). Zarzut ten jest jednak w istocie wyłącznie polemiką ze stanowiskiem organu wyrażonym przecież w ramach uznania administracyjnego (zgodnie z art. 195 ust. 1 p.o.ś., pozwolenie zintegrowane "może" zostać cofnięte). Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynikają podstawy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, co oznacza prawidłowe wyważenie interesu publicznego i chronionych w jego ramach wartości (ochrona środowiska i ochrona obowiązującego porządku prawnego) oraz interesu indywidualnego, który w tym zakresie sprowadza się do ochrony przysługującej spółce swobody działalności gospodarczej.

Po czwarte, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., co w ocenie spółki polegało na tym, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie wykazano, że w momencie wydawania decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego naruszenia tego pozwolenia nadal miały miejsce (były aktualne). Stanowisko spółki nie jest prawidłowe. Przede wszystkim nie sposób oczekiwać, żeby w dacie wydawania decyzji organ jednocześnie dokonał kontroli instalacji pozwalającej z całą pewnością stwierdzić, że naruszenia stanowiące podstawę cofnięcia pozwolenia zintegrowanego są nadal aktualne. Cofnięcie pozwolenia na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowi skutek stwierdzonych naruszeń i ze swojej istoty dotyczy zdarzeń już zaistniałych i naruszeń, które nie zostały usunięte na skutek wezwania z art. 195 ust. 2 p.o.ś. Natomiast to na spółce, jako na stronie postępowania, która z określonych okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, ciążył obowiązek wykazania i udowodnienia organowi, że do przedmiotowych naruszeń nie doszło lub, że zostały usunięte przed wydaniem decyzji. Temu służy między innymi wynikająca z art. 10 k.p.a. możliwość zapoznania się z aktami sprawy bezpośrednio przed zakończeniem postępowania w danej sprawie.

Po piąte, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony powinny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę powinno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Natomiast istotne jest, że przepis ten dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, a spółka w ramach tego zarzutu wskazuje na wątpliwości w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego, które nie zawiera przecież norm prawnych.

Odnosząc się do podnoszonych przez spółkę wątpliwości wyjaśnić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że spółka ma obowiązek badania w laboratorium zakładowym wszystkich odpadów dostarczanych na teren zakładu. Takiego stanowiska Sąd I instancji nie zaprezentował, jak i nie stanowiło to podstawy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Podstawę tę stanowiły uchybienia w zakresie procedury korzystania z laboratorium, braku jego odpowiedniego wyposażenia oraz braku zatrudnienia laboranta w dacie kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, utrwalonej w protokole nr [...]. Ustaleń tych spółka nie podważyła. Ponadto nie ulega wątpliwości, że spółka miała obowiązek przekazywania odpadów o kodzie 19 12 10 i 19 11 11* bezpośrednio do cementowni i spółka nie może w takiej sytuacji "zasłaniać się" przeniesieniem odpowiedzialności za odpady na podstawie art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Przeniesienia odpowiedzialności za odpady wynikające z powołanych przepisów nie oznacza braku możliwości dochowania warunków ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego, a nie to pozwolenie (wydane przecież na wniosek spółki), a w szczególności zasadność przewidzianych w nim obowiązków. Powyższe oznacza, że zarzut materialny podnoszący naruszenie art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach również nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto spółka wskazała na okoliczność, że naruszenie pozwolenia zintegrowanego w zakresie obowiązku przekazywania odpadów do cementowni nie było przedmiotem wezwania na podstawie art. 195 ust. 2 p.o.ś. Nie stanowiło to jednak zasadniczego powodu cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wezwanie takie zostało do spółki skierowane i obejmowało dziewiętnaście różnego rodzaju naruszeń. Nie wszystkie te naruszenia zostały usunięte, co już mogło stanowić podstawę do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Uwzględnienie w zaskarżonej decyzji dodatkowego naruszenia obejmującego naruszenie obowiązku przekazywania odpadów bezpośrednio do cementowni, mając na uwadze, że kwestia ta była przedmiotem prowadzonych kontroli przed cofnięciem pozwolenia zintegrowanego, nie miało zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można również podzielić stanowiska spółki, że hermetyzacja jest pojęciem nieostrym. W słownikowym znaczeniu hermetyzacja do uszczelnienie zabezpieczające przed przenikaniem gazów. Obowiązek zhermetyzowania linii technologicznej do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 niewątpliwie wynikał z pozwolenia zintegrowanego, a jeżeli spółka miała wątpliwości, do technologii, jaką powinna w związku z tym zastosować, to powinna podjąć w tym zakresie odpowiednie działania prawne lub faktyczne, które pozwolą na prawidłowe spełnienie warunków pozwolenia zintegrowanego.

Po szóste, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Argumenty spółki w tym zakresie stanowią w istocie polemikę z ustaleniami organu i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy administracji obu instancji nie zaniechały rozpatrzenia i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał dowodowy sprawy jest obszerny i został dokładnie przedstawiony oraz poddany analizie i ocenie przez organy obu instancji, a swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić stanowiska spółki, że organy zbagatelizowały ustalenia protokołu kontroli z 29 sierpnia 2018 r. W protokole tym "zgodność z zapisami decyzji", na którą powołuje się spółka w skardze kasacyjnej, został wskazana wyłącznie jako wyjaśnienia spółki odnoszące się do poszczególnych punktów wezwania do usunięcia naruszeń (art. 195 ust. 2 p.o.ś.). W jednej kolumnie tabeli zawartej w protokole kontroli przedstawiono poszczególne punkty wezwania, w drugiej kolumnie stanowisko spółki w tym zakresie. Przedstawiciel spółki oświadczył przykładowo, że wyposażenie laboratorium jest zgodne z pozwoleniem zintegrowanym, czego jednak nie potwierdziły inne zgromadzone w sprawie dowody. Spółka oczekuje więc w istocie, że organy powinny uwzględnić jej stanowisko zaprezentowane w toku kontroli utrwalonej w art. 29 sierpnia 2018 r., tylko z tego powodu, że takie stanowisko zostało tam zaprezentowane, co jest oczywiście nieuzasadnione. Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spółka powołuje się na okoliczności, które nie miały znaczenia w tej sprawie, jak na przykład pożar, który dotyczył instalacji prowadzonej przez spółkę i który samoistnie nie był przecież podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, natomiast skutkował przeprowadzeniem kontroli instalacji, podczas których stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego.

W konsekwencji nie można stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 81a k.p.a. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie nie budzą w istocie wątpliwości, natomiast spółka kwestionuje przede wszystkim możliwość ich przyjęcia jako podstawy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że powoływanie się przez spółkę na pojęcie "zapisów pozwolenia zintegrowanego" jest nieprawidłowe, bowiem zapis jest instytucją prawa spadkowego i nie może być poprawnie używany w odniesieniu do warunków ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym.

Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po ósme, w konsekwencji powyższych rozważań nie można przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niewłaściwe zastosowanie, a także szczególnie uwzględniając, że Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, a jedynie kontrolował jego zastosowanie przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.